LA PRISE EN COMPTE DU RISQUE DU CHÔMAGE DANS LA SÉCURITÉ SOCIALE DU XXIE SIÈCLE, UNE NÉCESSITE INCONTOURNABLE

La destruction du système d’assurance-chômage créé en 1958, en vue de sa privatisation et d’une indemnisation forfaitaire à minima par l’État, est en cours, par suite de l’adoption de la loi Pénicaud du 5 septembre 2019. Ceci implique la remise en cause du mode de gestion paritaire de l’Unedic et du financement de ses Caisses par le biais de cotisations sociales – partie indirecte du salaire versé aux salarié.es par l’employeur [1]. Le gouvernement peut désormais fixer par décret les paramètres de la gestion de l’assurance chômage et il a, au même moment, annoncé la création d’un « Revenu universel d’activité » destiné à fusionner plusieurs minima sociaux et d’autres aides sociales (APL, prime d’activité) mais dont l’attribution serait désormais conditionnée à des recherches d’emploi. Alors que le volume des richesses produites par la société et le niveau de la productivité du travail n’ont jamais été aussi élevés, le chômage est de moins en moins indemnisé et est utilisé comme l’instrument essentiel d’une politique de dévalorisation du travail, afin d’exercer une pression continuelle sur les salarié.es occupé.es et d’obtenir une baisse généralisée des salaires.

RETOUR EN ARRIÈRE SUR L’HISTOIRE DE L’ASSURANCE CHÔMAGE

A l’issue de la 2^e guerre mondiale, lors de la mise en place de la Sécurité sociale, la couverture du risque chômage avait été écartée ; ce n’est qu’en 1958, qu’un système d’assurance sociale contre le chômage a pu être instauré. Cependant, alors que la Sécurité sociale avait été, au départ et jusqu’aux ordonnances de 1967, gérée aux deux tiers par des représentant.es des salarié.es élu.es, la gestion de l’Unedic a, d’emblée, été instituée sur la base du paritarisme. Souvent présenté comme donnant autant de pouvoir aux organisations d’employeurs qu’à celles de salarié.es, de fait, le paritarisme aboutit à faire prévaloir les intérêts du patronat [2]. La CGT souhaitait, quant à elle, la mise en place d’une « cinquième branche de la sécurité sociale », avec une gestion majoritaire par les organisations syndicales de salariés.

Alors que le régime général de Sécurité sociale avait été institué sur la base de principes d’universalité, de solidarité et de mutualisation entre les générations, les catégories sociales et les situations individuelles (au regard de la santé ou de la vie familiale), le système d’assurance-chômage a été institué sur la base de principes beaucoup plus assurantiels, qui lient les prestations d’indemnisation du chômage au montant des cotisations versées par chaque individu. Certains mécanismes de solidarité élémentaires ont cependant pu être intégrés, pour compenser les effets des bas salaires et de la précarité [3], dans la mesure où les organisations de salarié.es qui participaient aux renégociations des conventions Unedic (en principe tous les 3 ans) ont pu parvenir à l’imposer.

Pendant un quart de siècle, l’indemnisation des demandeurs d’emploi a évolué dans le sens d’une amélioration ; les taux de cotisations ayant été augmentés jusqu’au début des années 1990. Mais, dès le début des années 1980, la montée rapide du chômage et l’allongement de sa durée ont conduit les pouvoirs publics à créer une allocation pour les demandeurs d’emploi arrivant en fin de droit (l’ASS – Allocation de solidarité spécifique créée en 1984), puis le Revenu minimum d’insertion en 1988. L’ASS, financée par l’État, ayant un statut intermédiaire, permet la prise en compte des années d’allocation pour le calcul des annuités en vue de la retraite ; tandis que le RMI (puis le RSA) s’est inscrit complètement dans une logique dualiste, qui dissocie le régime d’assurance sociale et celui d’aide sociale (ou d’assistance) organisé par l’État et financé par la fiscalité.

Alors que le chômage est devenu un phénomène massif qui concerne près de 20 % de la population active et est de moins en moins dissociable du travail précaire, le caractère contributif de l’assurance-chômage n’a cessé d’être renforcé au détriment de l’aspect mutualisation. Depuis le début des années 1990, le taux de couverture des demandeurs d’emploi inscrits – avec l’ASS – a été abaissé de 63 % à 50 % [4] et le taux de remplacement de l’ancien salaire brut a été fixé à 57 %. La durée maximale d’indemnisation (pour les moins de 50 ans) a été abaissée de 30 mois à 23 mois [5]. Moins d’un demandeur d’emploi inscrit sur deux est aujourd’hui indemnisé par l’assurance-chômage (sur 6 millions et demi) les jeunes et les femmes y ayant moins accès. Les lacunes du système sont nombreuses : en particulier, les années de chômage (indemnisé ou non) sont de moins en moins prises en compte pour la retraite et la couverture maladie des chômeurs-ses ne cesse de se dégrader. Les passages d’une caisse à une autre, en cas de maladie, de maternité, de changement de situation sociale ou professionnelle, sont très mal assurés. Cette problématique assurantielle bloque aujourd’hui toute avancée de la réflexion. Par ailleurs, la logique strictement comptable de mise en équilibre des dépenses et des recettes de l’Unedic apparaît de plus en plus en contradiction avec l’objectif premier, qui devrait être d’assurer le respect des droits fondamentaux des individus, notamment sur le plan de la continuité du revenu et des droits sociaux en cas de perte d’un emploi.

L’actuelle « réforme » de l’assurance-chômage (Loi Pénicaud du 5 septembre 2018 et décrets d’application) permet un net abaissement des moyens consacrés à celle-ci, suite à une fiscalisation des recettes, et durcit considérablement les contrôles et les sanctions sur les demandeurs d’emploi, y compris pour les allocataires du RSA (décret du 28 décembre 2018). De plus, les mesures exposées dans le décret sur l’indemnisation des chômeurs du 28 juillet 2019 devraient aboutir à une réduction drastique du nombre de demandeurs-ses d’emploi indemnisé-e-s en ARE (500 000 de moins) et à une forte diminution du montant des allocations pour 700 000 autres – principalement parmi les plus précaires et ceux « en activité réduite » [6]. L’ASS est, en outre, fortement menacée de disparition à brève échéance. Aucune cotisation n’a été exigée de la part des travailleurs indépendants, en échange d’une maigre indemnité forfaitaire attribuée à une petite minorité d’entre eux pendant 6 mois, en cas de mise en liquidation ou de mise en redressement judiciaire. Cette réforme ne répond donc en réalité à aucune des demandes qui ont été formulées par les associations de chômeurs et précaires depuis 20 ans : l’indemnisation à un niveau décent de toutes les formes de chômage, la prise en compte dans le régime général des jeunes chômeurs-ses de 16-25 ans, des primo-demandeurs-ses d’emploi (jeunes ou femmes ayant élevé des enfants), des femmes en temps partiel imposé, des chômeurs-ses de longue durée, des démissionnaires, des indépendants.

PROPOSITIONS EN VUE D’UNE SÉCURITÉ SOCIALE CHÔMAGE

Pour quelles raisons, faut-il revendiquer la mise en place d’une Sécurité sociale intégrant la couverture du risque chômage et qu’entendons-nous par-là ? Dans le respect des principes du système de Sécurité sociale dont les premières pierres avaient été posées après 1945, il est indispensable de chercher à compléter ce système, à l’universaliser et à en combler les lacunes. Cela veut dire, d’une part, d’amener à 100 % la prise en charge des soins de santé et d’assurer à chacun et chacune une pension de retraite par répartition dès l’âge de 60 ans avec un taux de remplacement à 75 % et un minimum de pension au niveau du SMIC. D’autre part, le système d’assurance-chômage institué en 1958 ayant conduit à laisser beaucoup trop de personnes au bord du chemin, il faut d’urgence y remédier en créant une branche chômage de la sécurité sociale.

Face au développement du modèle de l’emploi flexible, des logiques visant à refonder la protection sociale sur le principe de « systèmes à points » sont actuellement préconisés, avec l’actuel projet de « réforme » des retraites, comme avec l’instauration du « Compte personnel d’activité » dans le cadre de la « sécurisation des parcours professionnels », ou encore avec le système des « droits rechargeables » pour l’indemnisation du chômage. Ces logiques d’hyper-individualisation, accompagnées d’une numérisation de toutes les données personnelles de chaque individu (création d’un « livret numérique ») font prévaloir l’idée d’une responsabilisation de chacun et chacune sur son propre parcours et d’une accumulation individuelle de droits sociaux, sur le modèle de la capitalisation. Elles s’inscrivent clairement dans une volonté de lier les intérêts des salarié.es à ceux de la classe capitaliste, et peuvent avoir, au bout du compte, des conséquences néfastes pour toutes et tous, en permettant de développer au maximum des mécanismes de concurrence et de division internes à la classe laborieuse.

Il faut, au contraire, affirmer plus que jamais des principes de solidarité, de partage du travail et de salaire socialisé. Tout comme la couverture santé avait été instaurée dans une volonté de solidarité entre bien portants et malades, il est nécessaire aujourd’hui d’instaurer aussi une solidarité entre les personnes en emploi et celles hors emploi ou en emploi discontinu. Ceci implique la mise en place d’un régime général de Sécurité sociale unique et universel, public, accessible à tous et toutes sans distinction de sexe, de genre, d’origine, de religion, de couleur de peau… Un tel système incluant la Sécurité sociale chômage, en permettant d’enrayer les logiques de différenciation sociale liées au chômage, pourrait être redistributif, sans être, pour finir, nécessairement plus coûteux. En permettant de relever le niveau des salaires directs et indirects et un versement de cotisations de maladie et de retraite y compris pour les demandeurs d’emploi, il pourrait contribuer à renflouer les Caisses d’assurance maladie ou de retraite.

Ce qui doit primer dans ce système de Sécurité sociale, ce sont des logiques visant à garantir les droits fondamentaux des individus, tels qu’ils sont définis dans la Constitution française de 1946 [7] ou dans la déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 [8]. Ce sont aussi des logiques de prévention des dégâts du chômage, de préservation des potentiels, des compétences, des capacités de travail, et des logiques de solidarité envers les plus démunis. En effet, le chômage est responsable, outre de problèmes familiaux et relationnels, de très nombreuses pathologies (dépressions, cancers, …) et même de suicides et de mises en invalidité précoces. Alors que la souffrance au travail, le burnout, les suicides, ne cessent d’augmenter, il ne peut s’agir, au 21^e siècle, de distribuer des petites pilules de bonheur, pour aider à supporter un quotidien fait de contraintes, d’anxiété et de stress. De ce point de vue, la Sécurité sociale chômage doit être articulée avec un socle de droits individuels inaliénables : droit à un revenu permettant de vivre décemment même en l’absence d’emploi, droit de choisir sa formation et ses activités professionnelles, droit au logement, à la couverture santé, à la formation tout au long de la vie…

On peut à ce sujet débattre de tout ce que recouvrent les notions de conditions de travail et d’existence conformes à la « dignité ». La notion de « travail décent » a fait notamment l’objet d’une définition par l’Organisation internationale du travail (OIT) ; il s’agit surtout des conditions permettant de garantir la sécurité et la santé des salarié.es au travail, de la possibilité de s’organiser syndicalement et d’exprimer ses revendications [9]. En ce qui concerne les conditions d’existence, chaque individu doit pouvoir vivre de façon autonome, mener sa vie privée et familiale comme ilet (elle le souhaite, se loger, manger, se vêtir, se déplacer, se soigner, s’éduquer, se former, se cultiver, bénéficier de loisirs, de vacances…

Les associations de chômeurs, chômeuses et précaires sont actuellement traversées par des débats, en référence à différents modèles théoriques – notamment en raison de l’opposition entre les options du revenu de base (ou revenu universel) et celles du revenu de remplacement [10]. Des confrontations ont permis d’élaborer des revendications communes. Elles conduisent à envisager un système permettant d’indemniser toutes les formes de chômage, avec un revenu personnel garanti défini en référence au SMIC, ainsi que la continuité des droits sociaux (couverture maladie, prise en compte des années de chômage pour la retraite, droits à la formation…) Nous pouvons nous appuyer à ce sujet sur le modèle de nouveau statut du travail et de Sécurité sociale professionnelle élaboré par la CGT [11] ; étant entendu qu’une Sécurité sociale chômage est une condition préalable à l’instauration de la Sécurité sociale professionnelle. Nous pouvons aussi nous référer à la proposition faite par la Coordination des intermittents et précaires d’un nouveau modèle d’indemnisation du chômage applicable à l’ensemble des salariés en emploi discontinu et permettant d’assurer un revenu continu pour un emploi discontinu. En revanche, les propositions de refondation de la protection sociale sur la base de l’instauration d’un « revenu universel » (comme celles du Mouvement français pour un revenu de base ou du Mouvement national des chômeurs et précaires [12]) présentent le risque de se situer davantage dans la perspective d’un système dual, voire d’un nivellement vers le bas au nom de la « lutte contre la pauvreté ». La mise en place d’une Sécurité sociale professionnelle ne peut être envisagée qu’en lien avec plusieurs mesures visant à limiter la précarité du travail : l’interdiction des licenciements non justifiés par de réelles difficultés économiques, la limitation du recours aux contrats précaires à 5 à 10 % des effectifs salariés d’une entreprise, un encadrement du travail à temps partiel. Il ne peut toutefois s’agir de revendiquer un « emploi pour tous et toutes », quel que soit sa nature et à n’importe quel prix.

La Sécurité sociale chômage signifie donc le droit à un revenu déconnecté de l’emploi, sans pour autant être déconnecté de toute activité professionnelle – comme le serait un « revenu universel ». Ce revenu de remplacement ne peut qu’être attribué à titre personnel et d’un montant défini avec comme référence l’ancien salaire ou au minimum le Smic. En outre, ce revenu doit être attribué sous conditions de ressources, mais sur le seul critère des ressources de la personne et non de celles de son foyer. Des possibilités de cumul d’une allocation chômage avec un revenu d’activité doivent en outre permettre d’assurer une continuité des ressources (au moins tant que celles-ci n’atteignent pas le Smic) comme l’ont revendiqué récemment les assistantes maternelles (Gilets roses). La réduction à 32 heures du temps de travail, pour aller ensuite vers 30 heures ou 28 heures, est en même temps incontournable pour permettre le maintien de solidarité entre toutes les catégories de la population, ainsi qu’un partage du travail. Celui-ci doit mieux réparti entre les différentes composantes de la population, et notamment entre les femmes et les hommes, ce qui suppose aussi une remise en question de la division sociale et sexuelle du travail et un partage des tâches parentales et domestiques dans la sphère privée. La Sécurité sociale chômage suppose enfin la création de caisses particulières, financées par le biais de cotisations spéciales, au travers d’une mutualisation d’une partie de la valeur ajoutée créée dans les entreprises. Ces caisses doivent surtout être gérées par des représentants élus par tous les travailleurs (salariés, indépendants) et les chômeurs.

COMMENT CHIFFRER CES PROPOSITIONS ?

La définition de la précarité retenue ici est fondée sur la notion de pauvreté laborieuse (faibles revenus tirés du travail) c’est à dire sur l’analyse des revenus d’activité individuels – salariés et non-salariés – et non pas sur la notion de « niveau de vie » (notion très différente, car elle renvoie au revenu disponible du foyer et fait intervenir les transferts sociaux et les revenus du patrimoine). Or, étant donné l’emploi discontinu, le temps partiel et les bas salaires, 30 % des salarié-e-s et même des actifs (si on tient compte des indépendants) ont un revenu d’activité annuel inférieur au Smic net, y compris les indemnités de chômage éventuellement perçues (ARE ou ASS). Et, sans ces indemnités de chômage, il s’agirait plutôt de 40 % [13]. Sur cette base, on peut estimer que 5,5 points de Produit intérieur brut (environ 120 Mds d’euros) seraient nécessaires, dans l’immédiat, pour mettre en place une véritable Sécurité sociale chômage, assurant un complément de ressources permettant de porter au niveau du SMIC les revenus de près de 10 millions d’actifs et actives en précarité professionnelle.

Les ressources nécessaires en vue de créer une Sécurité sociale chômage peuvent être trouvées en rétablissant les cotisations dites « salariales » (soit 13 Mds) et en supprimant toutes les exonérations et exemptions de cotisations (soit un manque à gagner de 65 Milliards pour la protection sociale obligatoire) et en augmentant les taux de cotisations sociales chômage – Un doublement étant nécessaire. Il serait bien entendu nécessaire d’envisager, en plus, la création d’une allocation d’autonomie pour les étudiants et étudiantes et une revalorisation des allocations pour adultes handicapé.es ou en invalidité, ce qui relève d’un autre système que celui de la Sécurité sociale chômage… Il faudrait aussi envisager des mesures concrètes pour faciliter l’insertion professionnelle des femmes ayant des enfants, et particulièrement des mères isolées : notamment la mise en place de services publics de proximité pour la garde des enfants, l’aide aux personnes dépendantes, avec des horaires adaptés aux besoins de ces femmes… Des mesures pour permettre aux personnes handicapées qui le souhaitent de pouvoir travailler.  Il est sans doute nécessaire d’envisager, en plus, une individualisation des déclarations fiscales et du paiement des impôts. Il est par ailleurs indispensable de réduire fortement l’échelle des salaires. Un second élément de différenciation étant lié aux inégalités de patrimoine, ceci devrait faire, en plus, l’objet d’un autre débat – certes complémentaire, mais bien distinct – pour instaurer une justice fiscale et lutter contre l’évasion et les niches fiscales.

Il est donc urgent et indispensable aujourd’hui de faire comprendre à tous et toutes l’importance de défendre le système de Sécurité sociale issu de 1945 et de le compléter par la mise en place d’une Sécurité sociale chômage. Constituer une unité entre travailleurs et travailleuses, qu’ils et elles soient indépendant.es, salarié.es stables, salarié.es précaires, chômeurs ou chômeuses, est décisif pour créer un rapport de force dans ce sens.

[1] Pour une sécurité sociale chômage, AC ! Agir ensemble contre le chômage, Editions Syllepse 2019.

[2] « L’Unedic saisie par les droits fondamentaux des travailleurs. Sur quelques débats de fond concernant l’assurance chômage », Louis-Marie Barnier, Les Possibles n° 18, automne 2018.

[3] Notamment, avec un montant minimum de l’allocation journalière ou l’annexe 4 de la Convention Unedic sur les intérimaires – supprimée en 2017. Voir Un nouveau modèle d’indemnisation du chômage, Coordination des intermittents et précaires d’Ile de France, 2014 (www.cip-idf.org)

[4] « Combien de chômeurs indemnisés ? » Mathieu Grégoire et Claire Vivès, Les Notes de l’IES, n° 42, mars 2018.

[5] A propos des évolutions historiques, voir : L’État face aux chômeurs, Christine Daniel et Carole Tuchszirer, 1999, Editions Flammarion, 1999 ; Pour un « Grenelle de l’Unedic », Fondation Copernic (2003), Editions Syllepse, 2003.

[6] Selon une étude de l’UNEDIC, citée par la CGT.

[7] Article 11 du préambule.

[8] Article 23.

[9] OIT : recommandation n°205 sur l’emploi et le travail décent pour la paix et la résilience, 2017 ; convention n°105 sur l’abolition du travail forcé, 1957.

[10] Voir la troisième partie de l’ouvrage Pour une sécurité sociale chômage, AC ! Agir ensemble contre le chômage, Editions Syllepse 2019.

[11] www.cgt.fr/sommaire-des-reperes-revendicatifs 

[12] www.mncp.fr/le-revenu

[13] Emploi, chômage, revenus du travail, Insee Références. (2019), Résultats de l’Enquête Revenus fiscaux et sociaux de 2016. (Insee Résultats).